破产重整的法律基础是企业破产法。破产法的基本原则是优先保护债权人的利益，股东的利益低于债权人的利益。《企业破产法》条规定：“为了规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”。从条规定的立法目的可以看出，破产法的首要价值取向是保护债权人的利益。根据破产法中保护债权人利益的优先原则，在破产重整过程中，只有债权人得到的清偿，股东才能保留一定的权益；如果公司资不抵债，债权人得不到的清偿，股东权益为零，股东不应保留任何权益，其权益应减少。事实上，债权人先于股东受到保护，不仅在破产程序中，而且在一般的经济和法律活动中，这是基本的法律原则。

优先保护债权人利益，是指债务人企业的资产应当首先用于实现债权人的清偿。当债务人企业资不抵债时，由于债权人未能得到全额清偿，理论上属于股东的资产价值为零，因此在破产重整程序中将股东权益归零也符合法律原则。在我国证券市场上，上市公司的“壳”一直被视为一种资源，“壳”被人为地赋予了一定的价值，这一点备受诟病，但目前，如果不考虑“壳”的价值，上市公司破产重整的相关利益相关者，尤其是股东，可能难以认可。从实际情况看，按照停牌前120天的平均价格确定上市公司市值，然后按照债权人利益优先的原则在债权人和股东之间进行分配，是一种合理的安排。例如，重组中的上市公司市值为40亿元（按120天均价计算），公司负债为30亿元。按照债权人优先的原则，债权人应先获得30亿元，剩余10亿元市值由原股东享有，重组时为原股东预留10亿元市值是合理的。一方面，这种安排符合破产法的基本法律原则，坚持债权人利益优先的原则；另一方面，它充分考虑了我国证券市场的现状，对上市公司“壳”的价值给予了相对合理的关注。

目前，上市公司破产重整案件一般保留了较高比例的股东权益，原股东权益减少的比例并不是很大，原股东一般受到法律规定以外的保护。究其原因，有其特殊性，主要是上市公司股东众多，处理不当容易引发社会矛盾。在破产法实施初期，为了减少困难和阻力，保持稳定，保证破产重整程序的顺利实施，股东提出的超越法律、没有法律依据的利息请求权，通常通过和解的方式予以满足，这种和解和清偿的实质是牺牲债权人的利益，不符合破产法的原则。随着这一现象的重复出现，股东逐渐形成思维惯性，小股东玩游戏的欲望也在不断扩大。因此，市场上垃圾股的恶性炒作现象愈演愈烈，完全背离了健康证券市场倡导的理性投资和价值投资理念，不利于证券市场的健康发展。在当前经济低迷的背景下，在中央提出淘汰产能和僵尸企业的背景下，破产重整程序应该是化解债务危机的积极手段。但是，过度融通，超出法律规定满足部分股东的利益，将进一步损害债权人的利益，甚至可能导致破产重整程序的滥用，成为企业逃废债务、扰乱无序金融秩序的工具。目前，证券市场发展到了一个新阶段。市场化、法治化是证券市场持续健康发展的保障。引导和遏制“***骚动”现象，要超越法律，没有法律依据。

要合理确定证券监管部门在上市公司破产重整程序中的作用，需要就以下问题达成共识：

，破产重整程序的司法程序属性。破产重整程序的这一特点决定了人民法院是上市公司破产重整程序的和监督者。作为，人民法院的裁定决定了破产重整程序的开始和结束。人民法院作为监督人，监督管理人和债务人依法履行职责，对破产重整程序的合法性承担直接监督责任。这不仅是人民法院的权力，也是人民法院的职责。

破产法没有赋予证券监督管理机构法律责任、义务和权力，证券监督管理机构也没有对上市公司重组进行评估的法律责任和义务，按照他们自己的判断。证券监督管理部门应当认定人民法院主导的破产重整程序及其依据的法律结果，以及人民法院在破产重整程序中作出的裁定，避免与人民法院的司法行为发生冲突。

其次，上市公司在破产重整程序上具有特殊性。与普通上市公司相比，重组期上市公司处于“特殊时期、特殊形式”，在治理结构、经营目的等诸多方面都有所不同。因此，对于特殊时期的上市公司，如果证券监管部门对一般上市公司进行处理，可能会与破产重整程序相冲突。例如，破产重整过程中涉及的债权审查结论，由管理人根据企业破产法，经债权人会议和人民法院审查后确定。其程序和结论符合企业破产法的规定，具有法律效力。证券监督管理部门要求管理人或者公司在监督过程中报告、审查、认定债权的解释可能影响司法程序的独立性和有名性。

第三，破产重整中债权人优先于股东。债权人优先保护原则已在上文中说明，在此不再重复。这一原则意味着，一方面，在破产重整程序中，债权人和股东的利益是零和博弈，通常债权人和股东的利益不能同时实现，因此股东对重整计划的不满是不可避免的。另一方面，当债权人和股东的利益难以同时享有时，应优先实现债权人的利益。在债权人未得到全额偿付的情况下，即使股东的利益归零，股东的利益也是合法合理的。对债权人利益优先原则的理解和认识，是证券监管部门在上市公司破产重整中发挥监管作用的基础。

第四，证券监管部门应保持中立，尽量避免涉及股东和债权人的利益。保护证券投资者的合法权益是证券监管部门的职责，但不能充当股东的代表和代言人。在破产重整过程中，债权人和股东在利益分配上处于相互竞争的状态。重整计划中债权人利益和股东利益的安排，客观上难以获得股东的满意。重组还涉及到公司和投资者的利益。在债权人、公司、投资者和股东中，股东的利益差。如果证券监管部门仅仅作为一个股东利益的代言人，利用其公权力施加影响，必然导致各方利益失衡，损害其他各方利益，进而陷入股东和债权人的利益。这既不符合证券监管部门的监管目的，也在一定程度上构成对司法程序的不当干预。证券监管部门应尽量避免。

第五，证券监管部门的作为与否。在上市公司破产重组过程中，证券监管部门应当做好以下工作：制定涉及破产重组的股票停牌复牌和信息披露规则，监督信息披露义务的履行，查处破产重组中发现的证券违法行为，协商批准收购、重大资产重组等事项；审核债权、管理人的聘任、资产的处置情况，债权人会议、投资者小组会议的召开，重整计划的评估，都是人民法院管辖的事项，证券监督管理机构不应当做任何事情。

信息披露作为证券法的一项基本制度，旨在保护证券投资者的利益，通过强制性信息披露解决证券市场投资者的信息不对称问题，为证券投资者提供决策依据。这也是证券监管部门信息披露监管的出发点和落脚点。

在上市公司破产重整过程中，信息披露还应坚持真实、准确、完整、及时的原则。对于披露事项，应当以满足股东知情权和选择权为目的，以满足股东行使选择权所需要的信息范围为标准。沪深两市均在《上市规则》中设立了专门章节，对破产重整事项的信息披露规则进行了规定。从实践反馈的角度来看，现有的规则总体上值得肯定，但过于原则化，需要进一步完善。应进一步明确信息披露的原则、范围和程度，避免信息披露的随机性。

在实践中，由于股东权利在破产重整过程中处于劣势地位，如果股东的要求得不到满足，可以通过证券监管部门向证券监管部门反映。如果监管部门根据股东的要求要求管理层对重组具体事项的合法性、合理性和依据进行回答、解释或说明，将形成监管部门对重组工作的实质性干预，也使得监管部门卷入了利益纠纷。因此，交易所不应当要求公司或者管理人对破产重整的具体事项的合理性、合法性作出回答、说明或者说明。